Главные вкладки
Т.М. Ашенова
Ашенова Т.М. (Структура российского права. Материалы всероссийской научно-практической конференции. 6 декабря 2012. Омск, 2012)
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО В КОНТЕКСТЕ ФОРМИРОВАНИЯ НОВЫХ ОТРАСЛЕЙ РОССИЙСКОГО ПРАВА
Развитие современного отечественного образования нашло свое воплощение в изменении принципов государственной образовательной политики, основ управления и правового регулирования системы образования, что обусловлено расширением спектра правоотношений в области образования. В современном научном понимании правовые основы образовательной системы и правовое регулирование отношений, возникающих в сфере образования, сводятся к понятию «образовательное право». Однако единства в интерпретации этого понятия в отечественной литературе не сложилось, разворачиваются острые дискуссии относительно того, считать образовательное право комплексной отраслью права или отраслью законодательства.
Значительная часть российских правоведов по традиции, идущей еще от советских времен, рассматривает массив норм, регулирующих отношения в сфере образования, в качестве комплексной отрасли законодательства, содержащей нормы административного, гражданского, трудового и иных отраслей права и не имеющей свойств, присущих отрасли права – собственного оригинального предмета и метода правового регулирования[i]. Другие же отстаивают мнение о необходимости выделения образовательного права в качестве отрасли права, имеющей свой предмет и метод правового регулирования, так как содержание отношений, складывающихся в сфере образования, дают все необходимые и достаточные основания для выделения его в качестве таковой[ii].
Проанализировав оба подхода, мы считаем, что на сегодняшний день образовательное право сложилось как комплексная отрасль права, которая имеет собственный предмет и особый метод правового регулирования. В системе российского законодательства об образовании имеется достаточно развитый массив норм права и институтов, который не подпадает под действие «традиционных» отраслей права и образует некое автономное образование. Развитие образовательного права идет в динамике, как путь становления от комплексной отрасли законодательства к комплексной отрасли права.
Наши выводы мы связываем с позицией С. В. Полениной о том, что динамизм системы права проявляется в формировании новых отраслей и институтов по мере развития экономического и социального строя[iii]. Согласно мнению исследователя, при достижении «критической массы» количество переходит в качество, происходит скачок, в результате которого появляются новые свойства, касающиеся предмета, метода, принципов и механизма правового регулирования определенной области общественных отношений[iv]. С. В. Поленина считает, что совокупность межотраслевых комплексных институтов может квалифицироваться как новая отрасль права при приобретении качественно новых свойств. Скорость становления отрасли права зависит от скорости формирования социально-экономических условий, породивших новые явления в общественной жизни. Эти рассуждения дают нам основания вести речь о внешних факторах, оказавших влияние на складывание комплексной либо самостоятельной отрасли права.
Длительное время в советский период образовательные отношения регулировались нормами административного права. Характеризуя перспективы развития системы советского права, С. С. Алексеев отмечал, что сложные экономические и социальные проблемы влияют на содержание права, на юридические особенности его отраслей и институтов. Он выделял два направления такого влияния: во-первых, преобразование юридических форм и конструкций в «традиционных» отраслях права и, во-вторых, формирование новых отраслей, которые «призваны стать основой для решения сложных экономических и социальных проблем, юридически опосредовать новые “пласты социальности”»[v]. С. С. Алексеев полагал, что концепция комплексных (вторичных) отраслей наиболее адекватно в научном и практическом отношении отражает особенности новых правовых образований, и обозначил, что категории комплексной отрасли права «позволили осветить механизм воздействия на систему права субъективного фактора, развития законодательства»[vi]. Если экстраполировать этот вывод на нашу проблему, то вполне обоснованным становится тезис о том, что образовательное право преодолело в своем развитии несколько этапов, первый из которых связан с формированием отрасли законодательства, т. е. накапливается количественно, затем преобразуется в новое качество – отрасль права.
По мнению С. С. Алексеева, не исключено, что возникновение и развитие комплексных правовых образований означает начальный этап процесса интеграции правового регулирования, когда границы между отраслями становятся не только подвижными, но и относительно прозрачными, допускающими возможность комплексной регламентации той или иной группы общественных отношений, с использованием инструментария различных отраслей. Эту позицию развил в своем исследовании Н. В. Витрук, который считает, что теория и практика системы российского права требует существенной корректировки, обусловленной переходом к новой общественной системе. Он предлагает ввести в научный оборот понятие «разноуровневые правовые комплексы (семьи)»[vii]. По мнению автора, государственное право есть правовой комплекс (семья) более высокого уровня, состоящий из ряда самостоятельных отраслей права.
По мнению автора, административное право можно рассматривать как комплексную правовую семью, в рамках которой возможно выделение самостоятельных или комплексных отраслей, в том числе и образовательного права.
Таким образом, развитие любой отрасли происходит в динамике – расширяется содержание правоотношений, что приводит к необходимости расширения правовых регуляторов. При этом данный процесс протекает не автономно, а скорее, наоборот, происходит интеграция правовых норм, так возникает возможность использования механизмов регулирования одной отрасли другими. Следовательно, становление новых комплексных отраслей происходит постепенно, под влиянием различных внутренних и внешних факторов. Образовательное право в своем развитии прошло путь от комплексной отрасли законодательства к комплексной отрасли права. Оно обладает на сегодняшний день всеми признаками комплексной отрасли права. Предметом правового регулирования выступают разнородные общественные отношения, возникающие в сфере образования, представляющие комплекс различных правоотношений, направленных на реализацию права на образование. Ядром правоотношений, возникающих в сфере образования, выступают педагогические отношения, они представляют первичные (перципионные) отношения, относительно которых иные отношения носят вспомогательный, дополняющий характер – это комиторные отношения (трудовые, гражданско-правовые, семейные и др.). Особенность метода правового регулирования образовательного права определяется сочетанием императивного и диспозитивного методов, правовым статусом субъектов образовательных правоотношений. Как и для любой другой отрасли образовательному праву характерны также совокупность правовых принципов (принципы общедоступности, принципы единства и непрерывности образования, принципы единства управления и т.п.) и развитая система источников права.
[i] Кванина В. В. Гражданское регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования : монография. М., 2005; Суханов Е. А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации : мат-лы VI междунар. науч.-практ. конф. (Москва, 11–12 октября 2001 г.). М., 2002; Миннигулова Д. Б. Проблемы понятия и структуры образовательного права // Право и образование. 2009. № 4.
[ii] Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению – предмет правового регулирования // Сов. гос-во и право. 1977. № 8; Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российскою права. М., 2000 ; Шкатулла В. И. Образовательное право. М., 2001; Барабанова С. Законодательство и образование (быть ли в России Кодексу об образовании) // Высшее образование в России. 2008. № 8.
[iii] Поленина С. В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. № 3. С. 71.
[iv] Там же. С. 77.
[v] Алексеев С. С. Проблемы теории права : в 2 т. Свердловск, 1975. Т. 1. С. 142–144.
[vi] Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. М., 1981. Т. 1 С. 97.
[vii] Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005. С. 29.
К вопросу о проблемах образования в России.
Реформирование общественных отношений в России обусловливает необходимость преобразований в такой важной сфере как образование. Поэтому на современном этапе организация системы образования является одной из важных и первостепенных задач государства в социальной сфере, от развития которой зависит политическое, экономическое, культурное устройство государства. Ведь образованию присуща весьма высокая социальная ценность, это важнейший фактор, формирующий новое качество всех сфер жизнедеятельности человека и общества в целом.
Динамика политического и экономического развития современной России свидетельствует о том, что образование является одной из приоритетных сфер государственных реформ. Но процесс реформирования системы российского образования, начавшийся в начале 1990-х годов, затянулся. Система образования сталкивается с проблемами, для разрешения которых нет однозначного ответа среди специалистов и, прежде всего, в области правового регулирования.
Во-первых, идут споры о том, считать ли сферу образования самостоятельной отраслью права или отраслью законодательства об образовании? Нужен ли кодифицированный нормативный правовой акт или достаточно нескольких федеральных законов? Вхождение России в «Болонский процесс» вызывает особый интерес в обществе и не малые споры среди специалистов.
Во-вторых, не менее важен вопрос о пределах государственно-правового вмешательства в сферу образования. Именно государство формирует образовательную доктрину и определяет образовательную политику (в настоящее время находит свою реализацию нацпроект «Образование»), которая должна учитывать два взаимодополняющих положения: принцип свободы образования и право каждой личности на образование. В этой связи возникает потребность в установлении пределов ответственности государства и государственного участия в сфере образования. Однако в образовательной политике государства, с одной стороны, приоритеты признаются, находят отражение в официальных государственных документах,[1] с другой – некоторые шаги не продуманы и осуществляются форсированными темпами.
Так, по мнению многих исследователей, в последнее десятилетие часть завоеваний отечественного образования оказались утраченными. Например, критика отдельных недостатков советской системы образования привела к тому, что с принятием закона «Об образовании» произошел отказ от одного из достижений Советского государства – всеобщего среднего образования, в результате пострадала средняя профессиональная школа. И принятие в 2007 году Федерального закона, восстанавливающего данный принцип[2], в скором будущем не решит проблему, так как система среднего профессионального образования фактически разрушена и на ее воссоздание потребуется не мало времени. В тоже время признается, что не меньшей вред принес отказ от государственного регулирования и финансирования образовательных учреждений, принцип автономности образования оказался несостоятельным.
Эти и ряд других проблем не могут быть эффективно разрешены без углубленного изучения исторического опыта системы образования, которая была сформирована в советском государстве и унаследована современной Россией. Система образования зависит в большей степени от того, какие требования к уровню образования, его качеству предъявляет государство.
Опубликовано: Преемственность и новации в юридической науке. Материалы научной конференции адъюнктов и соискателей (12 марта 2009г.). Омск. 2009. Вып. 5. С. 4-6.
[1] Постановление Правительства «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» от 4.10.2000. № 751 // Российская газета, 11 октября 2000.
Распоряжение Правительства Российской Федерации о концепции модернизации российского образования на период до 2010 от 29.12.2001. № 1756-р // Собрание законодательства РФ от 07.01.2002. № 1.Ст. 119.
[2] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 11.07.2007 № 308-СВ «О Федеральном Законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи установлением обязательности общего образования» // Собрание законодательства РФ от 23.07.2007. № 30. Ст. 3830.
К ВОПРОСУ ОБ ОТРАСЛЕВОЙ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА
Ашенова Торгын Мухамедьяровна,
аспирант кафедры теории и истории права и
государства Омской академии МВД России
Вопрос отраслевой принадлежности образовательного права требует теоретико-правового анализа, разрешение которого представляет не только теоретический, но и практический интерес как для законодателя, так для участников образовательных правоотношений. Однако в настоящее время место образовательного права в классификации отраслей российского права четко не определено. Такое положение обусловлено острыми дискуссиями среди отечественных юристов и правоведов относительно того, считать ли образовательное право правовой отраслью или нет.
Одни исследователи высказывают мнение о том, что у образовательного права отсутствуют собственные предмет и метод правового регулирования – главные критерии отраслевой дифференциации, и определяют образовательное право как комплексную отрасль законодательства[i]. Другие полагают, что уже сама природа и специфика отношений, складывающихся в сфере образования, дают все необходимые и достаточные основания для выделения образовательного права как сложившейся правовой отрасли, имеющей комплексный характер[ii].
Если обратиться к теории вопроса, то следует отметить, что в юридической науке дихотомия «отрасль права» и «отрасль законодательства» рассматриваются как тесно взаимосвязанные, но самостоятельные категории, представляющие два аспекта одной и той же сущности права. С точки зрения философии система права и система законодательства соотносятся как содержание и форма. В теории права систему законодательства характеризуют как выражение системы права, ее объективированную форму[iii]. В правовой науке советского периода утвердилось положение о том, что если предмет и метод правового регулирования наличествовали, то речь идет об отрасли права. Если же предмет «делится» с другой отраслью или метод оказывается несамостоятельным, то речь идет об отрасли законодательства. Был выдвинут и формальный признак отличия отрасли права от отрасли законодательства: первая (отрасль права) имеет в качестве первичного основания конкретную правовую норму, а вторая (отрасль законодательства) – нормативный акт[iv]. Также, в науке сложилось положение о том, что процесс формирования отрасли права завершается кодификацией – изданием кодекса. В противном случае иные совокупности норм права, заключенные в иные нормативные правовые акты, могут консолидироваться лишь в отрасли законодательства.
Однако современные политические и социально-экономические процессы вновь пробудили интерес отечественных ученых к переосмыслению понятия «отрасль права». Исследователи отмечают, что не всегда создание кодексов могло привести к образованию отрасли права, в системе российского законодательства существует немало подобных кодексов: Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ и др. Одновременно отмечалось наличие отдельных отраслей российского права при отсутствии кодифицированного правового акта, к примеру: финансового права, информационного права и т.п.
Также для современного этапа развития российского права, как отмечает А.В. Кузьменко, характерны две тенденции: непрерывный количественный рост законодательства, отражающий потребность в специальном правовом регулировании отдельных общественных отношений, и интеграцию правового регулирования, выражающуюся во все более тесном и сложном взаимодействии, взаимовлиянии отдельных отраслей при правовом регулировании многих общественных отношений[v]. Очевидно, что в свете социально-экономических и политических преобразований российского общества даже в уже сложившихся отраслях российского права происходят изменения, и мы наблюдаем обновление содержания общественных отношений, подлежащих правовому регулированию.
В данном контексте особого внимания заслуживают исследования С.В. Полениной, указавшей условия становления новых отраслей права: 1) распространение правовой регламентации на ту часть социальной действительности, которая раньше не была объектом правового регулирования; 2) отпочкование от одной или нескольких отраслей права взаимосвязанной совокупности норм (правовых институтов), приобретших качественно новые свойства[vi]. Применительно к последнему условию для появления новой отрасли права необходимо наличие межотраслевого пограничного комплексного института. Его превращение, а точнее группы взаимосвязанных приграничных институтов в новую отрасль права возможно лишь тогда, когда этот институт приобретает некую определенную «критическую массу», лишь по достижении которой появляется необходимая сумма свойств, касающихся предмета, метода, принципов и механизма правового регулирования[vii].
Таким образом, в условиях ускоряющихся изменений в обществе и экономике, изменяется и право. Количественное увеличение нормативного массива сопровождается его специализацией: появляются все новые отрасли права, претендующие на свой предмет[viii].
Следовательно, структуризация права - есть результат развития общественных отношений. Выделение отраслей права связано с процессом накопления нормативного материала, нуждающегося в унификации и обособлении. При этом структуру права следует рассматривать не только как совокупность компонентов (отрасли, институты, нормы), но и как устойчивую связь между элементами, что позволяет видеть динамику развития, обусловливающую возникновение новых элементов системы, в том числе отраслей. Так, отрасли права формируются в результате социальных и практических потребностей и появлении новых качественных свойств.
Следуя этой логике и учитывая суждения различных авторов, анализирующих теоретические проблемы правового регулирования образовательных отношений, считаем необходимым рассматривать образовательное право как формирующуюся отрасль системы российского права. И как отмечает С.В. Барабанова, «выросшей» из рамок комплексного правового института, а затем и подотрасли административного права[ix], что позволяет вести речь об эволюции развития образовательного права. По нашему мнению, позиции исследователей, одни из которых определяют образовательное право как комплексную отрасль законодательства, другие – как комплексную отрасль права, позволяют образовательное право рассматривать в динамике. Процесс развития отрасли права как путь становления от комплексной отрасли законодательства к комплексной отрасли права.
Ответить на вопрос - почему образовательное право характеризуется как комплексная отрасль права, возможно обратившись к исследованиям С.С. Алексеева, в которых детально была разработана проблема комплексных образований[x]. По его мнению, к складыванию комплексного нормативного образования могут привести лишь кодифицированные комплексные акты, вносящие «в правовую ткань новые элементы»[xi]. Нормы, входящие в эту «особую общность», остаются нормами соответствующих основных отраслей, не исключаясь из их структуры. Юридическими особенностями указанных образований являются специфические принципы, свои общие положения, приемы регулирования, свидетельствующие о существовании специального юридического режима регулирования, придающего этой совокупности норм «специфический отраслевой оттенок», вследствие чего «комплексные образования, формируемые в результате межотраслевой кодификации, складываются именно на отраслевом уровне структуры права и могут именоваться как комплексные отрасли права»[xii]. Таким образом, вполне оправданно мнение о том, что на современном этапе образовательное право находится на качественном новом уровне правового развития и представляет комплексную отрасль права, которой присущи основные отраслевые признаки.
Предмет правового регулирования составляют образовательные правоотношения как самостоятельный вид правоотношений, которые имеют свой объект (духовные блага, в виде совокупности знаний, умений, навыков, получаемых посредством обучения и воспитания), субъекты отношений (педагог и обучающийся), существенно отличающихся от гражданско-правовых, административных, трудовых и иных правоотношений. Все иные отношения в сфере образования хотя и регулируются нормами различных отраслей права, консолидируются в образовательной сфере и направлены на урегулирование отношений между педагогом и обучающимся. Таким образом, образовательное право интегрирует свой предмет в ряд отраслей, образуя межотраслевые институты, которые находят отражение в законодательстве различных отраслей права.
Специфику метода правового регулирования определяет система образования и субъектный состав правоотношений в сфере образования, что обусловливает сочетание императивного и диспозитивного методов.
Итак, образовательное право – одна из молодых отраслей российского права, представляющая совокупность норм права, регулирующие правоотношения в сфере образования, направленные на реализацию образовательных целей. В рамках отрасли права можно выделить комплексный предмет, особый метод правового регулировании и обозначить межотраслевые институты, также помимо главных отраслевых признаков, следует обозначить такие признаки как система принципов, действующая в сфере образования и достаточно развитая нормативная база.
[i] Бажанов Н.Н. Образовательное право и некоторые проблемы законодательства об образовании. - М. 2004; Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. Монография. - М., 2005; Миннигулова Д.Б. Проблемы понятия и структуры образовательного права // Право и образование. 2009. № 4.
[ii] Шкатулла В.И. Образовательное право. М., 2001; Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. – М., 2002; Федорова М.Ю. Образовательное право. – М., 2003 и др.
[iii] Общая теория права и государства/ Под ред. В.В. Лазарева. - М., 2000. - С. 223.
[iv] Лившиц Р. З. Теория права. - М., 1996. - С. 96.
[v] Кузьменко А.В. «Системный взгляд» на систему права // Известия вузов. Сер. «Правоведение». 2003. № 3. - С. 9–10.
[vi] Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. - М., 1979. - С. 38.
[vii] Там же. С. 39.
[viii] Ковлер А.И. Антропология права. - М., 2002. - С. 28.
[ix] Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы [электронный ресурс] // http://www.lexed.ru/pravo/theory/barabanova/?barabanova_08.html
[x] Алексеев С. С. Проблемы теории права : в 2 т. - Свердловск, 1975. Т. 1. Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1. - М., 1981. С.244–259. Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. - М., 1999.
[xi] Алексеев С.С. Общая теория права: Курс. В 2 т. Т.1. – М., 1981. - С. 253.
[xii] Там же. С. 259.
